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北京探路政协立法协商
来源:延安政协 字号: A|A+  

  2014年1月22日上午,《北京市大气污染防治条例》(以下简称《条例》)由北京市十四届人大二次会议表决通过。

  更全面的治理体系、更严格的环保要求、更严厉的处罚手段……首都治霾有了一道法律高压线。

  而早在去年底,通过立法协商这一创新做法,北京的市政协委员已对这一民生法规发表过建议和意见。

  北京市政协主席吉林介绍,这是北京市政协首次开展真正意义上的立法协商。提交人代会审议的《条例》草案中,有83处修改源于700多名政协委员的智慧。

  这也是北京市委、市人大、市政协在十八届三中全会决定精神指导下,开展立法协商的一次成功探索。

  不到一个月时间,市政协委员就《北京市大气污染防治条例》草案提出998条真知灼见

  首都大气污染治理,全国关注,世界瞩目。对这一问题,北京市政协也长期关注。

  2012年,北京市政协常委会把大气污染防治作为一个事关首都全局的重大问题列入调研计划,城建环保委会同民进北京市委组成联合调研组,奔走京津冀,参考发达国家经验,完成《关于开展以治理PM2.5污染为重点的大气污染防治工作的调研报告》。

  当年6月,根据这一报告,北京市政协常委会向北京市委、市政府提出建议案,19条建议之一就是加强法制建设,“尽快修订本市大气污染防治有关法规”。

  2013年,北京市政协围绕关于首都城市发展若干问题展开大调研,“问题”之一是空气质量。这一次的聚焦点是区域大气污染联防联控,城建环保委员会专题调研组提出“建立完善区域环境保护协调机制”等5条建议。

  此时,各方推动,取代原有地方性法规的《北京市大气污染防治条例》,已经在立法快车道上。市政府起草,市人大超常规三次审议,并决定提交2014年的市人代会审议。

  高度关注大气立法的政协委员们,心里泛起了涟漪。“所有人大代表都参与讨论,市民也高度关注。这么大的事儿怎么能没有政协委员的声音呢?”

  当此之时,恰逢十八届三中全会吹响全面深化改革号角。全会决定提出,深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。

  北京大胆改革,选择《条例》探路,由市政协开展立法协商。吉林认为,这是“实践问题倒逼出的机遇”!政协不负众望,厚积薄发,不到一个月时间,委员们就《条例》草案提出998条真知灼见。

  在市委统一领导下,从提出协商需求到迅速组织开展,从报送建议意见到反馈处理结果,形成了一个相对完善的“闭环”

  立法协商的路径如何,需要既大胆又稳妥的探索。两会期间,政协委员参与讨论政府工作报告、财政预算报告和“两高”报告等,形成意见后可以提交给“一府两院”,提交的提案也分门别类交给“一府两院”办理,这已经形成制度和惯例。但是政协委员讨论法律法规草案,意见如何传输,过去完全无经验可循。

  经过审慎研究,北京的探索路径逐渐清晰。市人大常委会党组将《条例》草案向市委常委会汇报。市委常委会贯彻落实三中全会精神作出决策,将法规草案交由市政协协商。

  北京市政协接到市委来函,立法协商正式开展。吉林三次主持会议,就相关重要问题进行研究和部署。副主席沈宝昌在政协界别召集人会议上专门动员。副主席赵文芝任立法协商工作领导小组组长,迅速确立工作方案。

  委员们的协商成果由市政协汇总,形成报告报送市委,再由市委转市人大常委会立法参考。市人大常委会收到报告后,认真研究、分析和采纳。采纳报告,也通过市委转送回市政协。

  在市委统一领导下,北京市的首次立法协商,从提出协商需求到迅速组织开展,从报送建议意见到反馈处理结果,形成了一个相对完善的“闭环”。

  北京市政协社会与法制委员会主任吴玉华说,过去,政协的建议案和委员个人的提案中,都有不少关于立法的呼吁、建议,但一直没有较好的参与渠道。“这次趟出了一条道。”通过立法协商,政协能够在中国特色社会主义政治制度安排下,参与立法领域的参政议政、民主协商。

  “立法协商是更大程度发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的一条途径。政治协商是政协三大职能之一,最重要的协商是在决策层面,而立法无疑是重大决策。”北京市政协常委周继东,过去长期在政府法制部门从事立法工作,他认为,从立法角度看,政协立法协商也是助推科学立法、民主立法的好办法。

  市政协组织各界别及专家组座谈30次,直接参与座谈会发表建议的委员有265人,回复意见建议的委员有479人,占委员总数的98%

  这是一次从未有过的创新探索,也是一场紧张激烈的“头脑风暴”。

  参与立法协商,在政协委员心目中非同小可。吴玉华是协商领导小组的常务副组长,他主持座谈时,常说一句话:“这一次,这个法规是经过政协讨论的,如果出现了纰漏,在座的我们是有责任的。”

  政协精心准备,为委员们编印了5.2万字的参阅资料,采取信件、电子邮件等方式将通知和相关材料发给所有委员,通知率达到100%。

  充分发挥整体优势,政协以界别为单位征求意见。有的民主党派界别不仅组织本届别委员开展研讨,还邀请了本党派不是市政协委员的相关专家进行讨论;有的界别组织委员深入到所联系的群众中,广泛听取意见;有的界别邀请了相关科研院所的专家共同研究;港澳委员也专门在香港召开专题座谈会。

  近一个月时间里,市政协组织各界别及专家组座谈会30次。委员们积极响应,踊跃参加座谈研讨,确实无法参加座谈会的委员也以电子邮件、传真、短信、电话等方式反馈意见建议。直接参与座谈会发表建议的委员有265人,以电子邮件等方式回复意见建议的委员有479人,占委员总数的98%。

  北京市政协常委、金台律师事务所主任皮剑龙,也是这次立法协商法律专家组组长。他说,“广大委员的积极性充分发挥!很多人过去写提案呼吁立法的很多,但真正讨论一部正在制定中的法规,这还是第一次。”很多民主党派人士,既参加了政协所属界别的讨论,也参与了所属民主党派的发言。“有一位委员告诉我,他先后参与了四场座谈会。”

  在北京市委领导下,一份关于北京市政协开展立法协商的制度化、规范化文件正在制定中

  协商领导小组办公室对专家组及各界别的意见建议进行了研究和归总,又召开了一次全政协层面的立法协商工作座谈会。北京市人大常委会的负责人来到会场直接听取委员们的意见建议。

  北京市政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文说,北京市政协的立法协商工作,事前准备充分,程序比较完备,委员可以反复多轮发表意见,同时也吸纳了各民主党派和工商联的集中意见。

  委员们普遍认为,《条例(草案)》立法思路比较清晰,框架设计比较合理,内容比较全面,措施比较得当,符合北京市实际。“协商就得来真的,动硬的。”委员们也针对《条例》提出了很多建议,其中不乏犀利的批评。所有讨论形成一份厚达49页的《意见建议汇总稿》,几乎对《条例》草案每一条,都有委员提出了改进的见解。

  立法协商的成果,不是简单地罗列。在998条委员意见建议基础上,工作团队又一条条梳理,汇集成一份主要意见建议。最终,北京市人大常委根据政协委员的意见,对《条例》草案中的61条进行了修改,涉及83处。逐条逐项研究政协建议,尽可能采纳;未采纳的意见,也做了说明。

  市政协的同志介绍,将来政协开展立法协商会更经常、形式更多样,既可以继续参与地方性法规讨论,也有望参与政府部门规章的协商。

  常纪文建议,下一步可以在完善程序的基础上,制定政协开展立法协商的规划,提前明确对哪些法规开展协商。“按照三中全会精神,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容的法规,应优先纳入协商范围。例如食品安全、环境治理、劳动者权益、医疗改革、安全生产等。”

据了解,在北京市委领导下,一份关于北京市政协开展立法协商的制度化、规范化文件正在制定中。